基层人大专项工作评议制度评析

 基层人大专项工作评议制度评析

  习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上的讲话中指出:“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责……要按照总结、继承、完善、提高的原则,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平。”对“一府两院”及其职能部门进行专项工作评议,是各地人大常委会在闭会期间行使监督权和贯彻落实《监督法》的工作实践中,不断探索创新而形成的一种监督方式,其设立主要源于增强人大监督职能的需要。基层人大作为人民代表大会制度的坚实底座,是我国根本政治制度的基础环节,因此,加强和完善基层人大专项工作评议制度不仅是制度需求,也是现实需要。基层人大专项工作评议制度,既是“法律监督形式的创新”[1],也是民主切实落地的助推器。近年来,该项工作已广泛开展并产生良好的效果。笔者以陕西省镇坪县人大专项工作评议的实践为例,对基层人大专项工作评议制度进行评析。

 一、基层人大专项工作评议制度的兴起及发展历程 基层人大专项工作评议从工作评议、述职评议起步,是地方人大常委会成立之初,旨在增强对“一府两院”的监督,不断完善和总结下逐步形成的一种监督方式。其发展历程主要分为以下三个阶段:

 (一)兴起阶段(20 世纪 80 年代初—90 年代初)

 20 世纪 80 年代是人大工作评议的兴起阶段,由黑龙江省肇源县人大常委会始创(1981 年)。该阶段的人大评议工作主要以两种形式呈现:工作评议(也称代表评议)和述职评议。工作评议,是指人大及其常委会组织人大代表在调查研究的基础上,对同级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作进行监督。如对国家法律法规的遵守情况,对国家相关政策的执行情况等按照一定程序进行测评。据资料记载,1982 年,黑龙江省哈尔滨市南岗区人大常委会对“一府两院”及街道办事处、派出所的工作开展评议。随后,1985 年辽宁省岫岩县人大常委会组织开展评议工作。而述职评议则是指人大及其常委会通过听取述职报告,对述职对象作出客观公正的评价,指出存在的问题并提出整改意见和建议,监督由人大及其常委会选举或任命的国家工作人员和“一府两院”的工作。如 1984 年,重庆市南岸区人大常委会开展了对任命干部的政绩考核的评议活动。

 工作评议和述职评议之间既有共同之处也有区别。首先,二者均是地方人大及其常委会探索和加强监督权的重要方式和途径;其次,它们都是针对“一府两院”的工作开展监督,包括同级人民政府及其部门、人民法院和人民检察院。二者的不同点在于:第一,评议主体不同。工作评议的主体是本级人大代表,而述职评议的主体一般情况下是本级人大常委会组成人员。第二,评议对象不同。工作评议的对象侧重对事的监督,主要包括“一府两院”的工作情况;述职评议的对象侧重对人的监督,即对由人大常委会选举或任命的国家工作人员的监督。第三,评议内容不同。工作评议主要是针对“一府两院”工作的执行情况、工作进展情况等;述职评议的重点则在于工作人员的履职情况等。

 (二)规范化阶段(20 世纪 90 年代初—2006 年)

 20 世纪 90 年代至 21 世纪初是工作评议的规范化阶段。评议工作在概念上被官方统一为“人大工作评议”。20 世纪90 年代以来,全国各地的基层人大普遍开展对“七所八站”(县市区及上级部门在乡镇设立的司法所、房管所、农机站等派出机构的俗称。这里的“七”和“八”都是概数,并非确数)的评议活动,并逐步向县级延伸,人大评议工作趋于成熟。20世纪 90 年代中期到《监督法》出台以前,一些省级人大常委会出台地方性法规,很多县级人大常委会制定规范性文件,对人大工作评议作了具体规定。以地方性法规和规范性文件形式对人大工作评议予以规范,是对人大制度和人大监督工作的创新。随着评议工作的规范化推进,一些人大常委会对工作评议和述职评议作出调整,将工作评议转为对被监督部门的工作评议,停止述职评议,改为专项工作评议。如 2006 年北京市人大常委会表示将以往的述职评议改为专项工作评议。新的专项工作评议针对性更强,重点更突出,覆盖面更大。评议工作重点转为从工作监督到法律监督上,促进和推动某一方面工作。

 (三)确立阶段(2006 年至今)

 2006 年,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)对听取和审议工作报告进行了规范。虽然在我国现行基本法律中,關于人大常委会开展专项工作评议尚无明确规定,但凡是在开展专项工作评议的地方,省级人大常委会都制定了相关地方法规予以规范和调整,认真总结各地开展工作评议的经验,吸收了实践中的成功做法,保持了工作评议的基本特征:一是专项工作报告的议题计划要向社会公开,听取人民群众对议题的意见和建议,并组织常委会组成人员和本级人大代表就有关工作开展视察或者专题调查研究;二是在人大常委会会议上对专项工作报告进行审议,专项工作报告由“一府两院”的负责人或者政府委托的有关部门负责人报告;三是“一府两院”要认真研究处理常委会组成人员的审议意见,并向常委会提出书面报告。因此,尽管监督法中并没有出现“工作评议”字样,但体现了工作评议的实质精神,兼顾一般听取和审议工作报告与工作评议两方面的特点。“2008 年 5 月,湖北省人大常委会在监督法实施办法中明确规定,‘常务委员会听取和审议专项工作报告,可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议。”[2]自湖北省人大常委会首开先河,其他省市及各基层人大常委会也均对专项工作评议作出相关规范。

 二、基层人大专项工作评议制度的主要内容与基本程序 基层人大专项工作评议制度是一项兼具法律性、政策性、权威性的制度,依照程序进行并务实高效。陕西省镇坪县在人大评议工作上极具创新,以规范的绩效考核标准体系作为重要推手,促进基层人大专项评议工作的高效进行。截至 2020 年 9 月,镇坪县人大工作绩效考核标准共计 29 类 214 条 759 款,条文翔实,有据可依。结合陕西省镇坪县工作实践,从宏观运行与基层实施视角出发,就基层人大专项工作评议的主要内容与基本程序作以下说明。

 1.基層人大专项工作评议的工作任务 基层专项工作评议作为基层人大常委会行使监督权的一种具体方式,其工作任务主要涉及以下几个方面。一是关系改革发展稳定大局的重点问题。贯彻执行宪法、法律、法规的情况,贯彻执行上一级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况,贯彻执行国家方针、政策的情况。二是关系群众切身利益、社会普遍关注的重点问题。内容涉及环境整治、水污染治理、科技创新、公共交通、节能减排、住房、食品安全、农村医疗、行政执法以及法院、检察院工作等多个方面。

 2.基层人大专项工作评议的基本功能 基层人大专项工作评议作为人大代表行使职权的重要手段,其功能主要表现为以下几个方面。一是政治参与功能。基层人大专项工作评议从程序上推进了基层人大制度与公民参与的结合,反映了我国政治发展过程中,“一府两院”与公民关系趋于优化,体现了公民有序参与政治的扩大和深化。二是监督功能。基层专项工作评议是现阶段地方人民代表大会普遍运用的工作监督方式,通过对“一府两院”及其职能部门工作的专项监督,拓宽人大监督渠道的深度、宽度和广度。三是人大制度优化功能。基层人大专项工作评议,体现了我国的人大制度逐步从宏观层面扩展到基层(微观)层面,从政治层面逐步发展到社会层面,不仅是对人大制度的优化,也成为我国人民在中国共产党的领导下实现当家作主的重要途径。

 3.基层人大专项工作评议的基本程序 基层人大专项工作评议在科学高效的绩效管理标准下有序开展,将“评议什么”和“怎么评议”有机结合。该标准根据内容的指向性、法定性及重要程度等设置不同的绩效标准及评价得分方法,实行百分制管理。内容包括开展专项工作评议安排、选择评议、制订工作评议方案等十一项。其中,“开展评议视察工作”和“审议意见落实”在所有内容中所占得分比重最大,为该绩效标准总积分的 50%。由此可见,基层人大专项评议绩效标准对基层人大代表开展专项评议的工作内容、任务完成时限、标准等都作出了具体的量化和规定,保证了专项工作评议的高质量开展。

 在绩效考核标准体系下,基层人大专项工作评议实施步骤,主要包括评议对象的选择、准备工作和组织工作等三个主要环节,及其囊括的准备、调研、评议和整改等四个主要阶段。

 第一环节:面向选民调研,产生评议对象。深入调研是做好基层专项工作评议的基础和前提。基层人大坚持以问题为导向,通过设立热线电话、电子邮箱等多种形式收集民意,了解选民的基本诉求,需要提供什么样的帮助和服务等等真实情况,做好详细记录,为下一步确定评议对象打好基础。调研之后,人大主席团在选民基本诉求的基础上,选定专项工作评议的对象。

 第二环节:制订评议方案,做好前期准备。首先是时间,开展评议工作需提前与评议对象进行沟通,拟定双方认可的时间,充分准备、细致开展。其次是评议主题和内容需书面告知评议对象,评议对象依据评议主题和内容准备汇报材料、现场介绍等要素。

 第三环节:依照评议流程,严格组织实施。首先是对人大主席团成员的组织,其次是对参与评议代表的组织,二者需要提前通知并告知相关评议主题和内容,动员代表做好相关工作的群众走访、建议收集和评议发言准备等。除此之外,还要做好有针对性的评议前培训。人大常委会办公室具体承担以上工作任务。专项工作评议,必须在评议对象的依法接受和愿意接受评议之下进行;在评议主题和内容的要求方面,需要让评议对象接受,既要锁定评议对象的工作职能,又要紧扣群众的关注点;同时要重视培养、鼓励和引导代表的参与性、专业性和针对问题敢于直言的意识。

 如果再进行细分,基层人大专项工作评议分为紧密相连的四个阶段,每个阶段的具体工作内容都有相应的考核标准,使人大代表履行职能时有据可依。

 一是准备阶段。在绩效标准中,该阶段主要有四项工作内容考核,即“开展专项工作评议安排”(2 分)、“评议对象和内容的选择”(6 分)、“发出工作评议通知”(2 分)、“制订工作评议方案”(2 分)。依据绩效标准,在同级党委的支持领导下,由人大主席团会议研究制订《关于对××开展专项工作评议的实施方案》(以下简称实施方案)。针对该实施方案,人大召开工作评议动员会议,对工作评议进行动员部署、提出要求。评议工作组成员、评议对象主要负责人及工作人员参加会议。评议对象做好迎评准备,按照实施方案要求,认真开展自查自评,撰写《工作报告》。人大办公室在公示栏公布评议的实施方案,设立电子信箱及热线电话征集意见,并将征集的意见向工作组反馈。

 二是调研阶段。人大工作组分别召开评议对象班子成员座谈会、党政班子座谈会,广泛征集意见。

 三是评议阶段。评议期间,人大主席团听取评议对象的《工作报告》,工作组根据调研和审议等情况整理形成评议意见,由主席团会议决定送交评议对象研究落实。绩效标准规定,30 个工作日内要完成评议视察工作,并着手起草评议视察报告。

 四是整改阶段。该阶段在整个绩效标准考核体系中所占权重最大,如对关于“促进整改落实”“审议意见落实”“跟踪监督抓好落实”等工作内容都作出了明确的规定。评议对象自接到评议意见通知后及时制订整改方案并进行整改,随后,工作组对评议对象的整改情况进行督查。人大主席团会议听取评议对象《关于工作评议意见整改落实情况的报告》后,人大主席团成员以无记名投票方式对评议对象工作进行满意度测评,测评结果由会议主持人当场宣布,并向社会公布(测评票由人大办公室制作并负责向社会公布)。工作组根据测评结果和点评发言等情况整理形成评议意见,由主席团会议决定送交评议对象研究落实。3 个月内评议对象再次形成整改落实情况的报告,经工作组初审,由人大主席团会议决定提请同级党委会议听取和审议,并视情况决定是否再次进行满意度测评。评议结束后,人大工作组撰写评议工作总结,经人大主席团会议审定后向同级党委作书面报告,并抄送同级政府、同级纪委及党政办。在绩效标准中,该阶段所占绩效分数最大,共占总标准的 50%。

 三、基层人大专项工作评议制度的评析 基层人大专项工作评议制度作为一种监督方式,经过多年实践探索取得了良好的社会成效,包括解决百姓关注的问题等。实践证明,基层人大专项工作评议制度具备多方面优势,切实关注民生,其本身运行也是在不断完善与创新。

 (一)主要特征及其成效

 总体来看,要把握基层人大专项工作评议制度的具体内涵,从镇坪县人大专项工作评议的工作实践出发,综合考量其主要成效,便于复制推广,应重视以下几个特性。

 一是法定性。这是开展基层人大专项工作评议制度的总体要求。人大及其常委会对“一府两院”及其职能部门进行专项工作评议,符合我国《宪法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)等法律法规的相关规定。《宪法》规定,人大是最高国家权力机关,由它产生的“一府两院”贯彻执行宪法、法律、法规以及人大及其常委会决议、决定时应接受人大监督,而人大的专项工作评议是有效的监督形式之一。《监督法》则是对《宪法》的相关规定作出重申和细化。如《监督法》规定,各级人大常委会要听取和审议“一府两院”的专项工作报告。“专项工作评议从本质上看,属于听取和审议‘一府两院专项工作报告这一人大常委会主要监督形式范畴”[3],“评议”环节则是在听取和审议“一府两院”专项工作报告的基础上的进一步延伸和拓展,从而达到增强监督的效果。《地方组织法》又进一步强调了地方各级人大听取“一府两院”的工作报告属于法定职权范围。综上,人大专项工作评议符合宪法原则和法律精神,具有法定性特征。

 二是民主性。基层人大专项工作评议制度是坚持民有所呼、我有所应的重要法宝。开展工作评议是保证人民当家作主的重要法宝,是党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一的具体体现。专项工作评议主要是对政府(着重是相关职能部门)或“两院”完成该项工作的成绩和不足给予一个比较公正全面的评价,一方面反映了人民群众的意愿,使人民群众直接或间接参与管理国家和社会事务;另一方面,使被评议单位人员时刻保持宗旨意识、公仆意识等。“这从制度上促使他们必须增强为民负责的意识,牢记执政为民的使命,恪尽工作职守,确保所负责的工作取得成绩。”[4]基层专项工作评议保证了基层人大常委会能够集中精力抓大事、抓重点、抓出实效,体现广泛性、体现民意,真正做到了为民代言、监督为民。

 三是实效性。基层人大专项工作评议制度实行的结果和产生的实际效果,是开展评议工作的目标重点。在实际工作中,需要将该制度的合法性、合理性、效果、效率、时间等因素综合考虑,制订科学的实效性标准,以切实反映基层人大专项评议工作实效,不使评议工作流于形式。一方面要看被评议对象的反馈率,另一方面更要看人大代表对建议办理工作的满意率,以及建议的办成率。实效贵在制度设置,重在实践落实。

 基层人大专项工作评议在同级党委的坚强领导下,清晰回答和解决了基层人大制度坚持和巩固什么、具体完善和发展什么、具体怎么坚持和巩固、具体怎么完善和发展等一系列重要而又现实的有关问题。通过对镇坪县人大专项工作评议的具体梳理,可对基层人大专项工作评议制度的成效作出概括。

 一是解决问题的成效。通过基层专项工作评议制度,与民生紧密相关的问题得到了有效落实。在具体工作实践中,被评议对象针对存在的问题,能整改的给予了整改;因政策原因无法整改的,也都说明了具体现实情况,应当说达到了解决问题,从而促进工作的目的。

 二是代表工作的成效。基层专项工作评议有力促进了代表履职的积极性。通过评议工作,代表履职的积极性被充分调动,代表履职行权由被动向主动转变,作用发挥更明显。不仅如此,代表的主体地位得到了尊重,代表的履职能力得到了培养和锻炼。这对人大制度在基层的良性运转,注入了强劲的推动力。

 三是被评议对象工作的成效。基层专项工作评议大大提升了人民群众的满意度。评议工作以问题为导向,解决的问题都是群众关心关注的难点和痛点,与老百姓密切相关。群众的参与、监督和评价,必将助推行业部门以及地方政府履职方向的校准和发力。

 四是改革创新的成效。基层专项工作评议充分检验和论证了绩效标准的合法性和实用性。镇坪县在人大工作重要领域和关键环节标准化探索取得了重要的制度机制集成创新成果,为坚持和完善基层人大制度提供了创新性制度机制供给。绩效标准对专项工作评议的指导以及对基层人大的履职行权具有重大的推动作用,具体实现了党的领导、依法治国、人民当家作主三者之间真正打通和有机统一。

 (二)进一步推进的基本思路

 总体而言,基层人大专项工作评议制度建设取得很大进展,但该制度也存在一些不足,包括缺乏更精准的法律保障、评议刚性有待进一步加强、运行体系建设有待创新,等等。这些问题一定程度上制约了基层人大专项工作评议制度作用的发挥。因此,亟需加强基层人大专项工作评议机制的完善,积极推进基层人大专项工作评议制度的进一步发展。

 一是坚持和加强党对基层人大专项工作评议制度的领导。習近平总书记指出:办好中国的事情,关键在党。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,自觉将党的领导贯穿于人大工作全过程、落实到依法履职的各个方面。专项工作评议一般要经历准备、调研、评议、整改四个阶段,时间跨度大、工作周期长,只有在党的领导下科学组织,才能保证评议工作按照计划有序推进。

 二是建立更精准的基层人大专项工作评议制度的法律保障。坚持以良法促发展。第一,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,把基层人大专项工作制度的发展改革同立法决策更好地结合起来。第二,加强重要领域立法,即加快完善基层人大专项工作制度的相关法律法规,建立更精准的基层人大专项工作评议制度的法律保障,确保基层人大制度发展与改革有据可依。第三,抓住提高基层人大专项工作评议制度立法质量这个关键,推进科学立法、民主立法、依法立法,遵循和把握立法规律,使基层人大专项工作评议制度符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

 三是促进对基层人大专项工作评议制度的改革创新。实行绩效标准考核机制,是基层人大专项工作评议制度的一次重大创新。它坚持问题导向和目标导向相统一,将管理学概念引入人大工作中,开启了量化指标评价人大工作绩效的先河。人大绩效标准通过细化明确行权重点、量化行权内容、规范行权流程、强化绩效考评,全面提高了县镇人大依法行使“三权”的实效,从而保证基层人大专项工作评议制度的高效运行。

 四是科学构建基层专项工作评议制度的运行体系。首先,基层专项工作评议制度是建立在深入调查研究的基础上,这就要求工作评议小组调查研究要深入细致,保证评议报告的公正性。被评议部门也要深入基层、面向社会,问计于民、问政于民、问需于民。其次,评议过程也要始终遵循公平、公正、民主、透明的原则。再次,评议后要强化督查,促进整改。评议工作小组要通过组织代表视察、督查等方式,加强对整改落实情况的督促检查。“对整改不力的,或拒不改正的,要敢于运用质询、罢免等强制手段,对被评单位主要负责人进行严肃处理,保障人大监督的强制性、权威性。”[5]最后,组织人大代表对已经整改完毕的评议对象进行二次评议,可综合两次评议结果作出最后判定。“问题解决不能仅仅停留在纸面上。除了‘文来文往,还需要‘人来人往。”[6]通过基层人大专项工作评议制度,推动评议部门的工作迈向新台阶。

 参考文献:

 [1]朱珠:《专项工作评议是人大行使监督权的有益尝试》,载《云南日报》2015 年第 11 版。

 [2]詹金灿:《专项工作评议实例探析》,载《人大研究》2010 年第 1 期。

 [3]段小钢:《试析专项工作评议与听取和审议专项工作报告的异同》,载《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》第 30 卷,第 5 期。

 [4]陈及时:《专项工作评议的法律适用及实用价值》,载中国人大网 2010 年 8 月。

 [5]见中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的通知。

 [6]鲁超:《完善听取审议专项报告工作机制发挥法定监督形式功效》,载《人大研究》2019 年第 8 期。